关于完善野生动物防疫检疫管理体系的思考

我国野生动物物种繁多，且其携带的病原体种类也很复杂，然而目前对野生动物携带病原体的种类、传播途径、治疗、防疫等的研究都不够深入。而当前我国一些地区存在滥捕滥食“野味”的陋习。中国野生动物保护协会进行的食用野生动物调查显示，城市居民中有46.2%的人食用过野生动物，而22.7%的人有经常性食用的行为。很多野生动物如非人灵长类、啮齿目、翼手目等动物被证实是已知病原体的自然宿主。目前已知的200多种动物传染病和150多种动物寄生虫病中，至少有160多种为人兽共患病。近年来，新出现的高风险病毒如埃博拉病毒、SARS、MERS均被证实来自野生动物。食用野生动物的行为已成为威胁人民群众生命健康的潜在风险因素。为了切实保障人民群众生命健康安全，全国人大常委会于2020年2月24日通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下称《决定》），规定凡是没有列入畜禽遗传资源目录的陆生野生动物一律禁止食用，为各级执法、司法机关严厉打击非法交易、食用野生动物等行为提供了有力的法律依据。
　　于野生动物的致病风险，始终威胁人类生命安全和身体健康，因此做好野生动物的防疫检疫工作非常重要。当前野生动物防疫检疫工作仍面临诸多困难，如野生动物溯源困难、缺少可执行的详细防疫检疫规程、缺少专业技术和人员等。本文将梳理野生动物防疫检疫管理的相关法律法规和流程，并结合目前野生动物防疫检疫管理存在的问题进行思考，提出对策，以供参考。

野生动物防疫检疫管理的相关法规

野生动物按生存环境分为陆生野生动物和水生野生动物。陆生野生动物的保护管理主要由林业与草原局负责，水生野生动物的保护管理主要由农业农村部负责。遵循的法律包括：《野生动物保护法》《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》（2016年修订）、《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》（2013年修订）、《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国畜牧法》等。除以上法律外，各省市也颁布了保护条例，如《广东省野生动物保护管理条例》《江苏省野生动物保护条例》《浙江省陆生野生动物保护条例》等。目前各级执法部门使用的野生动物保护名录包括《国家重点保护野生动物名录》《人工繁育国家重点保护陆生野生动物名录》《人工繁育国家重点保护水生野生动物名录》《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》《国家级畜禽资源保护名录》等。
　　人工繁育、合法捕获或进出口的野生动物防疫检疫工作主要由属地动物卫生监督机构及海关动植检疫部门执行，遵循法律法规包括《中华人民共和国动物防疫法》（以下称《动物防疫法》）、《陆生野生动物疫源疫病监测防控管理办法》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国动物检疫管理办法》《中华人民共和国进出境动植物检疫法》（2009修正）、《重大动物疫情应急条例》《中华人民共和国进境动物检疫疫病名录》《进境陆生野生动物指定隔离检疫场基本要求》《一、二、三类动物疫病病种名录》和海关实时更新的《禁止从动物疫病流行国家地区输入的动物及其产品一览表》等。

野生动物防疫检疫管理存在的问题

　“野生动物”的框架定义存在争议

当前我国法律对“野生动物”是按物种管理而不是按来源管理。现行《野生动物保护法》将保护范围限定为珍贵、濒危的陆生、水生野生动物，以及有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物，而容易忽视大量的非珍贵濒危、非“重点”保护的野生动物。《野生动物保护法》有明确禁止食用重点保护动物和“三有”动物，但没有明确禁食蝙蝠这类有证据证明极有可能有食用风险的野生动物，这给禁食野生动物的实施增加了难度。此外，有民众认为“野生动物”应该是生活在野外自然状况下的动物，因此市场上销售的圈养竹鼠、蛇等不属于野生动物。“野生动物”的概念不明确，导致哪些动物按照野生动物管理，哪些动物按照《畜牧法》管理存在争议，阻碍了执法和市场监管，因此需要在法律文本中科学客观定义“野生动物”。
　　监管职责重叠，易产生监管“真空”
　　《动物防疫法》中“动物”的定义是指家畜、家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物，因此无论是可食用的还是不可食用的动物，在进入市场前都必须进行检疫。然而，在野生动物交易市场上，持动物防疫合格证销售野生动物的极少，市场监管缺位。根据前文所述的相关规定，野生动物的防疫检疫主体包括林草主管部门、农业农村部和海关检疫部门等，其中林草部门负责指导、监督野生动物的疫源疫病监测防控工作；农业农村部动物卫生监督机构的官方兽医具体组织和实施动物、动物产品检疫；海关检疫部门负责进境野生动物检疫。可以发现野生动物的防疫检疫采取的立法模式为分段式管理，在野生动物捕获、运输、交易、进出境的防疫检疫管理上没有全过程、整体性的监管布局，不同部门间存在职责范围宽泛、不清晰、重叠问题，很大程度上影响了野生动物防疫检疫相关法律的有效实施。
　　缺少野生动物防疫、检疫技术规范和标准
　　《动物防疫法》第四十七条规定，人工捕获的可能传播动物疫病的野生动物，应当报经捕获地动物卫生监督机构检疫，经检疫合格的，方可饲养、经营和运输。本法只是从宏观角度规定了动物疫病防控的执法，而缺乏细化的检疫技术规范和标准，如检疫步骤、工具、是否有免疫标识等，在实际操作中可操作性不强。农业农村部制定的动物检疫范围、对象和规程，包括产地检疫和屠宰检疫，已经公布的需要产地检疫的陆生动物有猪、反刍动物、马属动物、禽类等，屠宰检疫规程包括生猪、牛、家禽等。部分野生动物的产地检疫可以参照同种动物的产地检疫规程，但屠宰检疫则没有规程可参照。
　　缺少统一的专用标识，野生动物溯源困难
　　在人工繁育野生动物的管理中，我国采取许可证管理的方式，以专用标识为依据，对出售利用行为实行溯源管理，包括野生动物驯养繁育许可证、运输证、经营加工许可证、允许进出口说明及有关销售合同或协议。但在实践中，专用标识制度并未得到有效实施。究其原因，首先，野生动物种类繁多，相关部门未及时掌握圈养野生动物的种类、数量和流通情况；其次，缺少鉴别动物物种和文件真伪所需的专业知识，导致执法人员无法确定市场上的货源究竟为人工饲养还是来自野外非法捕获，溯源困难。当前滥捕滥食、非法贸易非国家重点保护野生动物的问题较为突出，存在非法贸易野生动物进入市场洗白的情况。
　　缺少专业人员、技术和设备实施
　　野生动物种类繁多，且野生动物携带的病原微生物多存在差异，因此野生动物防疫检疫工作人员需要较高的专业技术水平。张成林在圈养野生动物场所的调查发现，已知的圈养野生动物的人兽共患病多达9种，包括禽流感、狂犬病、猪链球菌病等，但这些疫病在圈养或野外野生动物种群的情况都没有系统的调查资料。此外，国内对野生动物疫病防控方面研究尚浅，没有野生动物专用疫苗和免疫程序，主要参考已有同科动物的兽用疫苗和免疫程序进行。

完善野生动物防疫检疫管理体系的思考

科学客观定义“野生动物”，明确适用范围
　　我国现行《野生动物保护法》承担着保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设的立法目标。建议相关法律保护的濒危物种状态可不限于在野外自然环境还是人工控制条件下，以明确现有法律的适用范围。其他非珍稀、非重点、非“三有”野生动物的管理，可根据遗传资源保护、疫病防疫、动物福利和生态安全等需要，在《生物安全法》中明确，并和已有的法律法规如《动物防疫法》和《渔业法》等作好衔接，从而为加强野生动物利用监管提供依据。
　　完善立法，强化执法，严厉打击非法野生动物贸易
　　我国应通过完善立法和强化执法，严厉打击非法野生动物贸易，规定只要在市面上出售野生动物，都要进行检疫。野生动物的检疫管理相对种用畜禽应该有更严格的检疫要求，有关部门应专门制定用于展示、科研等情况的野生动物的防疫办法和检疫管理细则，不得为无检疫规程的动物出具检疫证明。明确相关管理要求和执行办法，如动物运输笼舍、动物检疫场消毒规定等配套规定，促进非食用性利用的严格审批和检疫检验等规定的落地。通过立法禁止不包含在《国家畜禽遗传资源目录》的动物的食用，严格禁止野生动物的非法猎捕、交易、运输、食用，对违反有关法律的，应在现行法律规定基础上从重处罚。严格监管人工圈养野生动物种群的繁育利用，做到合法来源可追溯，坚决打击非法野生动物贸易，督促行政机关严格监管，监督相关主体履行社会责任。
　　明确管理机构职责划分
　　由于野生动物管理存在特殊性及多部门联合执法，建议进一步厘清有关部门在野生动物管理中的职责，加强在立法和执法中的协同配合，同时注重社会公众的有序参与。天津市出台的《天津市加强野生动物管理若干规定》明确细化规定了林草部门、农业农村部、市场监管部门、公安机关、网信部门、城市管理部门等的职责。其中林草部门主管陆生野生动物的监管、排查、经营利用审批及配合公安机关的刑事诉讼等；农业农村部门主管水生野生动物动物及野生动物检疫等；市场监管部门负责市场野生动物交易监管等；公安部门负责查处猎捕、繁育、交易、运输野生动物等违法案件的处理等；海关负责进出口野生动物及其产品的检验检疫和监管；网信部门负责及时清理网络违法野生动物交易链接、广告等。出台完整的全流程的野生动物防疫检疫规定，有助于做好不同管理部门间的分工和衔接，推动工作的有效开展。
　　开发野生动物信息管理系统，促进信息化管理
　　建议开发建设野生动物信息管理系统，用于圈养繁育机构保护和非保护野生动物饲养繁育的监管，相关机构应将机构内所有野生动物种类、数量情况上报至系统，并与防疫检疫管理相结合，如需运输或调动动物，需根据相关法律规定在系统内进行检疫申请、审批，形成野生动物的实时监管机制，运用互联网技术实现不同管理部门间信息的共享和动态更新，形成统一的芯片或脚环等专用标识管理和野生动物及其制品经营交易全过程的监管，便于相关部门在执法过程中对野生动物的溯源和鉴别。
　　加大野生动物疫源疫病监测及科研投入
　　建议相关主管部门进行统一协调和部署，有序开展野生动物疫源疫病的监测和研究，可以从某一类动物或某一种疫病开始进行监测研究，并将监测结果及时通报相关部门和各养殖机构或组织。此外，在野生动物的疾病诊断方面需要建立科学的诊断方法，主管部门应投入资源建设符合要求的野生动物疾病研究实验室，对死亡野生动物进行解剖、取样，并利用现代分子生物学的方法研究致病机理，对野生动物疫病做深入系统的研究。鼓励科研机构开展野生动物疫病防控疫苗研发，更好防控野生动物疫病和保障公共生物安全。
　　加强公众科普教育，减少公众的猎奇心理
　　社会各界应当积极科普野生动物的生态功能、疫源疫病的携带情况及接触或食用存在的风险，增强社会全员生态保护和公共卫生安全意识，养成科学健康文明的生活方式。同时进行野生动物保护普法实践，警示和震慑涉野生动物违法行为，倡导共建人类与野生动物和谐共存。

结语

加强野生动物疫源疫病监管、防控和研究，对防止野生动物疫源传播、生物多样性保护和公共卫生安全都至关重要。需科学修订和完善现行的法律法规，界定可食用动物和不可食用动物，完善防疫检疫操作规程，增强适用性和可操作性。协调好各野生动物保护和管理部门之间的关系，搭建野生动物信息管理系统，重视专业技术人员培养和专用疫苗开发，同时加大宣传力度，鼓励社会监督，只有这样才能完善野生动物的防疫检疫管理，让执法更有力，管理更精准。